基础设施的建设发展是城镇化的重要内容和先行条件。近年来，我国乡镇经济发展势头迅猛，但乡镇基础设施建设相对薄弱，已成为制约乡镇发展及其功能发挥的一个重要因素。形成这种局面的原因很多，一是乡镇政府财政实力有限，仅靠政府投入往往是杯水车薪，不能满足基础设施建设投资需求；二是缺乏规模效应和充分的市场竞争，乡镇的基础设施投资建设和运营往往存在成本高昂和效率低下的问题，影响了乡镇基础设施的效益发挥。在这种情况下，寻求和吸引更多社会投资，丰富市场化融资渠道成为了解决上述尴尬局面的“突破口”。
基础设施项目市场化融资的模式有很多，针对乡镇基础设施新建项目多、项目资源分散、市场吸引力不足、风险高等特点，笔者总结了DBO和BOT两种适用于乡镇基础设施建设的市场化融资模式。
DBO是Design（设计） Build（建造） Oper鄄ation（运营）的缩写，是指承包商以某一合理总价承包设计并建造某公共设施（承包商不承担投资责任），在一定期限内负责运营该设施，并得到合同中约定的回报，设施的所有权归政府所有。
DBO的特点可概括为“单一责任”和“功能保证”，具体来说：DBO合同结构是政府部门与承包商将设计、建造和长期运营整合在一起的合同；DBO承包商在实践中通常是由设计单位、施工单位和运营商组成的联合体；DBO承包商作为与政府对接的惟一责任主体，对项目设计、建造、运营工作负全责，并承担项目协调实施的风险；项目融资由政府机构完成，承包商避免了融资风险。
2013年，安徽省某市计划建设一批乡镇污水处理厂及配套管网，因该项目是环巢湖生态保护修复二期重点项目，具备政府资金扶持的有利条件，因此决定采用“DBO模式”进行市场化运作。当地政府通过公开招标选择了综合实力较强的大型企业参与乡镇污水厂建设，同时保证项目建成后能稳定运行。在这个项目中，“DBO模式”的运用实现了产权主体和运营主体的分离以及投资和建设环节的分离，政府方作为投资者和监管者肩负的“高效运作和环保责任”与建设运营方在项目中的“建管运营职能”实现了高度统一。
BOT是Build（建设） Operate（运营） Transfer（移交）的缩写，是指政府授予公共基础设施项目投资者建设、经营和维护的特许经营权，投资者在合同约定的特许期内，通过项目运营提供公共产品或服务获取收益并收回投资。特许期满后，政府无偿收回项目。BOT模式是一种典型的特许经营新建项目的融资模式，近年来在我国基础设施领域应用广泛，日趋成熟，已成为众多城市基础设施项目融资的一种流行方式。对于乡镇基础设施建设来说，一些单体规模大、投资高、边界条件清晰、具备实施条件，预期收益稳定的项目可优先采用此种模式。政府方可以通过市场竞争机制来选择投资者或经营者，通过与投资人签订特许权协议吸引其投入项目建设。从2012年起，北京市政府采用BOT模式成功实现了10个郊区县乡镇污水处理厂项目的市场化招商。
应注意的是，乡镇基础设施项目普遍存在规模小、分布零散、单个项目对市场吸引力有限的问题。在实践中，无论采用哪种市场化模式，往往都需要将多个分散的项目打捆成一个大型项目包进行统一招商融资，从而扩大项目规模、改善项目条件，增强项目对各类社会资本的吸引力，最终实现“技术方案优、建设投资省、运营费用低、投资人实力强”的目标。上文提到的安徽省和北京市的两个市场化招商项目均采用了打捆的方式来运作。因此，在乡镇基础设施市场化融资的实践中，做好打捆招商的部署和恰当的安排是至关重要的。
以北京市为例，该市已经完成的乡镇污水处理厂打捆招商项目，就是采用BOT模式并结合“打捆招商”来运作完成的，其具体的情况是：为实现“十二五”时期乡镇污水处理设施的建设目标，北京市10个远郊区县108个乡镇需新建及改扩建污水处理设施73处，投资约21亿元。为缓解投资压力，北京市政府计划拿出一批乡镇污水处理设施吸引社会力量参与，向民间投资开放乡镇基础设施建设领域。北京市政府组织召开座谈会，了解市场对乡镇污水处理厂采用打捆方式实施市场化招商运作的看法。多个专业水务公司反应积极，认为“打捆”运作可以实现一定的污水处理规模，能够满足专业公司的预期收益，对社会资本具有吸引力。该项目实际运作由市发改委牵头，各区县分批面向社会资本招商，市财政给予补贴，项目的特点是：首先，社会建“厂”,以区县为单位，分别制定个性化方案。对新建污水处理厂，以BOT方式为主；对已建成的乡镇污水厂可一并打捆委托给专业公司负责运营。其次，市和区县出资配“网”，按照现行政府投资体制，根据需要，配建污水管网，提高污水收集率，充分发挥污水处理设施的作用。最后，以区县为“付费”主体，由区县和所属乡镇根据自身财力，自行决定污水处理费分担比例，确保专业公司实现建设运行项目可靠的现金流。
除上述主要的融资模式外，还有DBFO（设计 建造 融资 运营）等多种衍生模式适用于乡镇基础设施建设，应因地制宜灵活选择。在项目的操作实践中，应以符合乡镇基础设施建设的实际需求为前提，构建多元化投融资主体结构，灵活运用多样化的投融资方式，将政府有限的财力与民间潜在的资金实力相结合，形成政府与社会力量的“合力”，共同推动乡镇的快速发展。
□徐志刚 王一忱
大岳专栏(www.dayue.com)
