城市基础设施建设项目融资的BOT模式

　　在经济发展全球化的新形势下，各国都在寻求经济发展的有效途径，但在发展过程中都面临不同程度的资金短缺问题。作为利用外资的一种新的形式，项目融资自20世纪80年代兴起以来，为解决资金短缺问题提供了一条新的途径，越来越受到各国特别是发展中国家的重视，并不断应用于大型工程项目的建设中。本文在介绍了项目融资基本概念的基础上，引出了“建设—运营—转让”项目融资方式的概念，并分析了BOT模式的内涵、特点与变异，阐述了其在国内外的应用现状。在此基础上，对该项目融资方式在我国城市基础设施建设项目中的应用进行了探讨，并提出了相应的对策以及政府支持、制定防风险措施、规范管理、健全法制、鼓励内资参与、培养专业人才和拓宽投资领域六个方面的建议。
　　一、项目融资与BOT模式
　　1.项目融资
　　项目融资相对于传统的融资方式而言是一种特殊的融资方式，它是为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在最初考虑贷款时，使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的安全保障，即依靠项目自身的资产和项目未来的收益作为抵押来筹措资金。项目融资具有以下特点。
　　(1)项目导向，即项目融资主要依赖项目的现金流量和资产而不是依赖项目的投资者或发起人的资信安排。
　　(2)有限追索，即贷款人不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的财产。
　　(3)非公司负债型融资，即项目融资的债务不表现在借款人的公司资产负债表中。
　　通过项目融资，不仅能把国内外民间的大量资金吸引过来，而且还可以在不形成外债负担的前提下弥补基础设施建设的资金缺口，同时吸引国内外的先进技术和管理经验。
　　2.BOT模式
　　BOT模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将BOT模式称之为“特许权融资方式”，它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。其涵义是，国家或地方政府通过特许权协议，将一个公共基础设施(基础产业)项目的特许权授予承包商(一般为国际财团)，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设、运营和维护，并回收成本、偿还债务和赚取利润，特许期结束后将项目所有权无偿移交签约方的政府部门。实质上，BOT模式是指私营机构(含国外资本)参与国家公共基础设施项目，在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的项目融资方式，是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。其参与者如图1所示。
　　BOT模式具有以下特点：1)项目发起人对项目没有直接控制权，在融资期间也无法获得任何经营利润，只能通过项目的建设和运行获得间接的经济效益和社会效益;2)由于采用BOT模式融资的项目涉及巨额资金，又有政府的特许权协议作为支持，投资者愿意将融资安排成为有限追索的形式，在项目中注入一定的股本资金，承担直接的经济责任和风险;3)通过采取让本国公司或外国公司筹资、建设、经营的方式来参与基础设施项目，项目融资的所有责任和风险都转移到项目公司，这样可以减轻政府财政负担，同时又有利于提高项目公司的运作效率。
　　在BOT模式的实际运作过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式———“建设—拥有—经营—转让”(build own operate transfer， BOOT)模式、“建设—转让—经营”(build transfer own， BTO)模式、“建设—拥有—经营”(build own operate， BOO)模式、“建设—租赁—转让”(build lease transfer，BLT)模式、“建设—转让”(build transfer， BT)模式、“经营—转让”(operate transfer，OT)模式、“经营—管理—转让”(operate management transfer，OMT)模式、“修复—经营—转让”(renovate operate transfer， ROT)模式、“转让—经营—转让”(transfer operate transfer， TOT)模式、“建设—拥有—经营—补贴—转让”(build own operate subsidy transfer，BOOST)模式等等。
　　二、BOT模式的实践与发展
　　1.BOT模式在国际上的应用
　　20世纪70年代末到80年代初，世界经济形势发生了很大的变化。经济发展，人口增长，城市化导致对交通、能源和供水等基础设施的需求急剧膨胀。经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱，而债务危机又使许多国家的借贷能力锐减。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策，转而寻求私营部门的投资。各国逐渐重视挖掘私营部门的潜力和创造性，利用私营部门的资金进行基础设施建设。在这种背景下，BOT模式开始在一些国家得到运用和推广。
　　发达的市场体系和健全的法制体系与BOT作用的发挥密切相关。一般而言，发达国家各类经济法规健全，政策透明度高，市场竞争有序而高效，为BOT的发育提供了良好的土壤。所以，BOT在发达国家运作比较规范，政府对BOT的管理方式也比较成熟。
　　2.BOT模式在我国的应用
　　BOT投资方式在我国的运作是从电力行业开始的。我国内地第一个BOT项目是1984年由广东省政府授权香港合和实业公司开发建设的深圳沙角火力发电B厂(目前该厂已于1999年10月顺利移交给相关部门)。虽然未直接称之为“BOT项目”，但可以说是我国第一次BOT模式的实践。不久上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目相继采用BOT模式引进外资建设。但可以说是我国第一次BOT模式的实践。不久上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目相继采用BOT模式引进外资建设。1995年5月，国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国 第一个经国家批准的BOT试点项目。来宾电厂二期工程项目的招标、评标、合同谈判等工作都是在国家有关部门的直接指导下于同年6月份开始进行的，1997年在北京正式签署了协议。该项目获得批准和协议的签署实施，标志着中国在能源、交通等领域试点进行BOT规范化管理的正式开始。
　　之后，国家计委在“八五”计划中曾明确提出利用BOT模式吸引外资，目前又进一步声明将积极探索BOT项目融资等国际通行的外商投资方式，拓宽利用外资渠道，特别是注意利用BOT、境外上市发行股票等方式引进外资。迄今为止，我国已陆续建设了数十个BOT项目(如北京高速公路、上海大场自来水厂、上海延安东路隧道复线、丁渠火电厂等)，吸引了数十亿美元的外资，对推动我国经济的发展起到了积极作用。
　　三、BOT模式在我国城市基础设施建设项目中的应用
　　1.城市基础设施建设项目中应用BOT模式的必要性
　　进入21世纪，中国经济迅速发展，“西部大开发”战略正在实施，中国已经正式加入WTO，投资需求将有较大幅度的增长。为创造更好的投资环境，同时提供更高水平的公共服务，基础设施将首先得到更为广泛的、规模更大的建设。以电力、供水及污水处理和高速公路为例，“九五”期间，由于电力市场出现暂时性的需求下降，减缓了电源建设速度。实施“国民经济和社会发展第十个五年计划”以来，随着电力需求的回升和持续增长，以及“西电东送”战略的实施，新建和待建的电源数量迅猛增长，建设资金需求将会大幅度增加。中国城市化建设进程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北调”等一系列水资源优化配置政策的实施，加快了城市供水行业的发展。环境污染问题越来越引起全社会的广泛重视，加上水资源的日益匮乏，使城市污水处理设施的建设规模将迅速扩大。我国在基本完成了两纵三横的国道主干线建设后，待建和规划的次干线、支线的公路建设规模和数量更大。另外，垃圾处理、城市轻轨、天然气管道和城市停车设施等建设项目的资金需求也很大。
　　随着我国经济体制改革的进一步深入，国家开始逐步减少对基础设施领域的国有资金投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。这也使得财政资金以外的各类资本将面临更多地投资于基础设施的机会。采用包括BOT在内的多种渠道筹集基础设施建设资金，将是必然的趋势。
　　(1)加快我国基础设施项目的建设速度。在建筑市场不景气时通过BOT模式激发银行、财团及个人的投资兴趣，创造项目投资机会，从而扩大承包任务来源，使一些本来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，及时满足社会公众的需求，促进经济和社会的发展。
　　(2)在一定程度上能够弥补我国基础设施项目资金的不足，减轻国家的财政负担，使政府可以将更多的资金有效地用于其他项目的发展。目前，我国的基础设施项目基本上由中央和地方政府拿出相当比例的财政资金来建设，当资金不足时，政府往往向国际金融机构举债或在国际金融市场上举债，即使如此，也不能满足经济发展需要。通过BOT模式吸引外资、内资取代政府投资建设项目，可以回收一部分资金，用于其他项目的建设，加快提高政府投资项目的总量和质量，从而使我国经济取得更大的发展。
　　(3)分散政府投资基础设施项目的风险。由于采用这种方式，项目转由投资方建设与管理，这样对于项目建设与运营中出现的一些风险就由投资方承担，从而使政府的风险得以分散与转移。
　　(4)有助于提高投资项目的运作效率。长期以来，由于基础设施传统上由政府专营，由政府充当主要的投资主体，由于所有者缺位，加上其产品定价扭曲，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的流弊较多，导致普遍效益低下。采用BOT模式后，该基础设施就成了某个投资者(企业)的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高政府投资项目的建设和运行效率。
　　(5)有利于政府对重大项目的宏观管理。我国经济建设的经验教训之一就是国家对重点项目的宏观管理不够，有些项目甚至还使国家蒙受重大损失。
　　采用BOT投资方式，项目的整个决策、签约都有政府参与，都由政府直接负责，政府对项目的可行性、经济利益等进行充分的论证后才确定，避免了项目建设的盲目性，而且政府在进行宏观管理的过程中，可以学习到不少国外先进的管理理念，有助于我国基础设施建设领域管理水平的提高。
　　此外，政府投资项目采用BOT模式进行基础设施建设，还可以为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等。可见，对于适合条件的我国基础设施项目运用BOT模式进行建设具有广阔的前景。
　　2.城市基础设施建设项目中应用BOT模式存在的问题
　　(1)法制不健全。BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，但到目前为止我国仍未颁布正式的BOT法，而是仅用一般的外资法或几个单行条例来规范它。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施。
　　(2)管理体制不完善。实施BOT投资方式，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上的问题进展缓慢。也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证不充分的项目仓促上马，又以失败告终。另外，宏观规划上的不足使多数BOT项目集中于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”战略的实施。
　　(3)运行机制不规范。我国BOT项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许多项目运营效率低下，成功的项目很少。
　　(4)发展环境制约因素多。首先是人才资源匮乏。通晓金融、法律等相关专业知识、具有丰富实践经验的专业人才是BOT项目目取得成功的关键，而BOT模式在我国才刚刚起步，相关的人才资源严重不足，难以在项目谈判中机智灵活地维护我方的利益。其次，我国的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。
　　3.城市基础设施建设项目中应用BOT模式的对策
　　(1)政府要对BOT项目予以支持，以确保项目有一个良好的政策氛围。BOT项目在很大程度上依赖于政府的特许权以及特定的税收政策和外汇政策。而BOT项目在我国尚属试点，至今还无专门的BOT法，这样就容易导致外国投资者对我国法律环境的疑虑。为此，就需要各级政府依照国家相关的法律及国际上的一贯做法，协调配合，形成对BOT项目的有力支持，为项目建设营造一个良好的政策氛围。
　　(2)制定防范BOT项目风险的措施。BOT项目一般都是大型的基础设施项目，建设周期长，涉及的资金数额巨大。私人资本投入到原本是政府投资的公共基础设施项目，需承担较大的风险。因此政府应加强风险管理，以便防范、减少BOT风险给项目投资者带来的损失。
　　(3)规范管理和健全法制法规。虽然我国已具备实施BOT的基本法律环境，但现有法律制度在政府特许、担保等多方面未能满足BOT项目的制度需求，亟待完善现有法律制度或做出有利的应用解释。
　　(4)鼓励内资参与BOT项目投资。目前我国民间资金充裕，截至2004年底，中国城乡居民储蓄余额已突破12万亿元大关，如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标。如果通货膨胀的压力不能得到有效缓解，加之诸如股市等其他投资渠道的不顺畅，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险，如政治风险、汇率风险等，极具发展潜力。
　　(5)积极培养BOT方面的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要有法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面的“通才”，而我国这方面的人才较为匮乏，因此需要国家及相关机构引起重视。
　　(6)拓宽BOT投资领域，使BOT项目从电力、公路等行业逐渐转向给排水、环保、体育卫生、地铁、港口和桥梁等领域，加大BOT投资地铁、桥梁和港口等项目的力度。对于投资额巨大的项目，应给予较长的授权期，也可与政府合资以分散投资风险。而对于环保、卫生等本身收益率较低的项目，则应具体项目具体分析，可通过补贴、延长授权期，也可通过将相关项目的经营权交给BOT项目发展商共同经营等途径使投资者获得合理收益。