坚持施工图审查制度
前言：住房和城乡建设部令第13号《房屋建筑和市政基础设施施工图设计文件审查管理办法》发布已一年有余，笔者认为有必要让社会各界进一步认识我国设立施工图审查制度的背景、意义和作用，以及施工图审查工作的性质、职责等，以便得到社会各界更广泛的支持，推动我国施工图审查制度的不断完善，适应党的十八届三中全会全面深化改革的需要，适应政府简政放权与政府购买服务的需要，适应市场决定资源配置规律及市场放活和监管同步到位的需要，促进我国建设事业的健康发展。
2000年1月30日国务院颁布了《建设工程质量管理条例》，从而正式设立了我国的施工图审查制度。施工图审查制度在我国实施14年的实践证明，施工图审查是对勘察设计质量实施监管不可或缺的重要手段，是监督可持续发展政策相关要求在勘察设计中落实到位的重要措施，同时也是规范建设单位、勘察设计企业和个人在建设工程勘察设计环节中行为活动的重要途径。施工图审查在保证建设工程质量、提高勘察设计从业人员质量意识和业务水平、规范勘察设计市场秩序等方面发挥了不可替代的重要作用，很好地履行了维护公共利益、保障公众安全的社会职责。
我国施工图审查制度的由来
据了解，施工图审查制度在我国设立之初，原建设部曾组织有关部门及人员进行了深入而广泛的调研活动。通过调研了解到一些发达国家以及香港地区施工图审查制度的设立及实施情况，掌握了我国勘察设计质量的情况及问题所在，并借鉴发达国家和地区的经验做法，结合我国的实际情况，通过审查工作试点、总结试点经验、制定相关文件，有序推动了施工图审查制度在我国的设立和实施。
（一）发达国家和香港地区的施工图审查制度。
在发达国家，政府对勘察设计的质量监管普遍实行设计审查制度，施工图经审查合格后方可进入施工阶段。美国是由市政府主管城市建设的建筑管理部门（BuildingDepart鄄ment）进行审查，该部门保有相当数量的审查工程师；德国则是由各州的评价与结算服务处（BVS）统一收费，由审核单位或审核工程师对具体工程实施审查；而香港特区根据项目投资的性质不同，分别由公务员编制的屋宇署、建筑署和房屋署进行审查，各署均有庞大的技术队伍；英国、法国、澳大利亚、新西兰等也均有类似做法。各国审查工作的具体实施方式虽略有不同，但都是政府规定的一项强制性审查制度，均有较为完善的做法，也有相应的法律规定，美国的加州更是有上百年的设计审查历史。
（二）我国施工图审查管理历史情况。
我国也曾有过施工图审查的管理，据《上海勘察设计志》记载，解放前，上海的公共租界工部局和法租界公董局的工务处负责对租界内建筑工程的施工图（建筑图、结构图）进行审核、发照工作。抗战胜利后，当时的上海市政府工务局也对建筑工程的施工图审核、发照。这一做法一直延续到上世纪50年代。
（三）设立施工图审查制度的国内背景情况。
上世纪末，恶性工程质量事故频发，其中不少也是由于勘察设计质量引起的。分析其原因，一是随着建设市场投资主体的多元化，投资者以牺牲工程质量和公共利益为代价追求利润最大化的现象大量出现，而已经转制为企业的勘察设计单位面对激烈的市场竞争，其质量行为越来越受到建设单位的左右。二是为满足基本建设大规模快速发展的需要，勘察设计队伍日益庞大，地区间和企业间的技术水平和质量管理水平差异较大，一些企业的勘察设计质量保证能力较弱。三是受利益驱使勘察设计挂靠现象严重，无证设计、地下设计挂靠有资质的勘察设计单位，勘察设计单位受资质限制购买挂靠注册执业人员，造成勘察设计单位内部质量管理制度混乱，岗位职责难以履行。四是受勘察设计周期过短及勘察设计收费过低的影响，勘察设计成果粗糙，内部质量管理流于形式，从时间和成本上难以满足质量管理的需要。五是建设单位和一些部门重方案设计、轻施工图设计，造成施工图设计单位地位低下、收益降低，从而影响了勘察设计企业的进步和施工图设计的精细程度。六是计划经济时期，国家是投资主体，设计院是事业单位，承担着国家对投资和工程质量把关的重任，政府对勘察设计的质量管理集中在指导设计单位的内部质量管理、推进行业技术进步等方面，当市场形势发生变化，设计院角色转变后，勘察设计阶段缺乏必要的质量监督手段。
工程质量直接涉及公共利益和老百姓的生命财产安全，勘察设计质量是保障工程质量的根本。特别是住房制度改革后，社会各界更为关注工程质量，涉及勘察设计质量的投诉和纠纷不断增多，在社会中造成了不好的影响，国务院领导同志多次就工程质量问题做出批示。
在充分调研论证和国内多地试点的基础上，国务院在2000年1月30日颁布的《建设工程质量管理条例》中设立了施工图设计文件审查制度，弥补了政府监督在勘察设计环节的空白。
我国施工图审查制度的发展进程
施工图审查制度是根据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第十一条“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”和《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）第三十三条“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”而设立的。
原建设部于2000年2月17日发布了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》（建设[2000]41号），标志着施工图审查制度开始在我国实施。经过4年的实践，原建设部在广泛调研的基础上，并征求各方意见、建议，于2004年8月23日发布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（原建设部令第134号），标志着我国施工图审查制度实施基础已经稳固，施工图审查的重要作用得到广泛认可。又经过近9年的实施，住房和城乡建设部就全国施工图审查工作现状、发展趋势、监管效果、运行机制以及存在问题进行了深入而广泛的调研活动。为进一步适应我国建设事业及勘察设计行业发展的需要，进一步增强施工图审查工作的社会责任和社会公益性，进一步明确相关各方责任，住房和城乡建设部对“建设部令第134号”进行了修订，于2013年4月27日发布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房和城乡建设部令第13号），标志着施工图审查制度得到稳步发展。
施工图审查的内容、性质及职责
“住房和城乡建设部令第13号”明确：省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门按照规定的审查机构条件，结合本行政区域内的建设规模，确定相应数量的审查机构。审查机构是专门从事施工图审查业务、不以营利为目的的独立法人。施工图审查是指施工图审查机构按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。
施工图审查内容分为程序性审查和技术性审查。
程序性审查的主要内容为：审查建设工程在勘察设计环节是否符合基本建设程序的要求、是否符合批准文件规定的要求；审查勘察设计企业资质是否符合相关规定要求、是否年检通过、勘察设计人员是否按规定执业；住房和城乡建设部及省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门依法规定的其它程序性审查内容。
技术性审查的主要内容为：是否符合工程建设强制性标准；是否符合地基基础和主体结构的安全性；是否符合民用建筑节能强制性标准；执行绿色建筑标准的项目，是否符合绿色建筑标准；法律、法规、规章、规定必须审查的其它内容；住房和城乡建设部及省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门依法规定的其它技术性审查内容。
施工图审查内容表明：施工图审查既是对勘察设计质量的监督，也是对建设单位、勘察设计企业和个人在勘察设计环节行为活动的监督，是我国基本建设程序的一个环节，是政府对建设工程质量实施事中事后监管的一个必要手段。
施工图审查机构依据省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门的授权，按照有关法律、法规、规章、规定，对施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查，履行对相关勘察设计质量的监督职责，负相应的质量监督责任；对相关建设单位、勘察设计企业和个人在勘察设计环节中的行为活动履行监督职责，对涉及违反有关法律、法规、规章、规定及工程建设强制性标准行为的建设单位、设计单位以及注册执业设计人员，按规定上报省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门，主管部门按有关规定对涉及违法、违规的单位或个人给予相应处罚。
施工图审查机构接受省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门的监督管理，对施工图审查工作负责，承担相应的审查责任。勘察设计企业和设计人员对工程勘察设计质量负责，其对工程勘察设计质量所负的责任并不因施工图审查而减轻。
施工图审查工作的情况及作用
根据有关部门的统计数据，2011年至2013年，全国3年完成施工图审查项目总数为1258155个；3年一次审查合格项目总数为540098个；3年平均一次审查合格率为42.9%；3年违反强条数总和为914930条次；3年平均每100个项目违反强条数为73条次。全国3年共完成建筑工程施工图审查的总建筑面积达151.17亿平方米，建安投资总额约达30多万亿元。
2011年至2013年，全国3年违法、违规不良记录统计显示：建设单位3年涉及的项目总数为1125个，建设单位3年不良记录条次总数为1379条次；勘察单位3年涉及的项目总数为30171个，勘察单位3年不良记录条次总数为40396条次；设计单位3年涉及的项目总数为115852个，设计单位3年不良记录条次总数为340755条次。
据统计，2004年施工图审查在全国已经达到100%全覆盖。2013年全国共有施工图审查机构865家，涉及勘察、房屋建筑工程、市政工程、轨道交通工程，其中一类审查机构515家、二类审查机构350家；全国审查机构从业人员共32193人，其中专业技术人员共21794人。
统计表明：施工图审查在保证工程质量方面成效显著，施工图审查起到了对建设工程质量事中事后监管的作用，其主要表现在以下几个方面：
（一）及时发现并纠正主体结构和地基基础以及抗震、人防、消防等的安全隐患，有效地避免了建设过程中质量事故的发生和返工造成的浪费，同时也有效地保证了使用过程中的公众安全。
（二）提高了建设单位及勘察设计企业和个人的质量意识，避免了建设单位和勘察设计企业恶意违反工程建设强制性标准情况的发生。
（三）为建设工程的施工、监理以及质量安全监管、竣工验收提供了依据。
（四）为推动建设领域的生态文明建设提供了基本保障，使得国家及地方有关生态、节能、绿色等可持续发展政策和相关规范、标准、规定等在施工图设计中落实到位。
（五）通过对建设单位、勘察设计企业和个人在勘察设计环节的行为活动的有效监督，进一步规范了勘察设计市场秩序，同时也为勘察设计企业诚信机制的进一步健全、市场决定资源配置规律在勘察设计市场中作用的更好发挥提供了机会，从而有力地促进了勘察设计行业的健康发展。
（六）加强了工程建设各管理环节间的衔接，使规划、交通、绿化、环保、可再生能源利用、无障碍等涉及公共利益的项目审批得以落实，实现审批执行情况的后续监管。
（七）各地结合审查工作，对设计中一些违反强制性条文的典型案例进行分析汇总，并有针对性地开展交流培训活动，通过审查与设计、审查与审查、区域内及区域间的技术交流培训，提升了全国整体勘察设计水平，为技术较弱较低地区和单位的勘察设计水平大幅度提升创造了机会和条件。
（八）通过施工图审查信息上报，使得政府主管部门能够及时掌握当地整体的建设情况、项目的建设情况、勘察设计的质量情况及勘察设计企业的从业情况和设计人员的执业情况，为政府部门的相关决策提供了依据。
石敢当 （来源 中国建设报）
2014-06-13 09:16
