关于促进城市市政公用基础设施建设行业高质量发展的研究报告
在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国市政公用基础设施建设行业在国民经济和社会发展第十三个五年规划期间，始终坚持以民为本、稳中求进、改革创新、担当作为，各项工作取得了高速发展。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期促进城市市政公用基础设施建设行业的发展指明了方向，明确了目标任务。
2021年，住房和城乡建设部深入贯彻落实十九届五中全会及习近平总书记重要讲话精神，王蒙徽部长提出紧扣“三个新”，切实做到“三个着力”的要求。一是紧扣进入新发展阶段，着力推动“十四五”时期住房和城乡建设事业实现新的更大发展；二是紧扣贯彻新发展理念，着力推进住房和城乡建设发展方式转变；三是紧扣构建新发展格局，着力发挥住房和城乡建设撬动内需的重要支点作用。王蒙徽部长的讲话以人民为中心，坚持新发展理念，是贯彻新发展理念，积极推动市政公用基础设施建设行业高质量发展的重要举措。
第一部分 市政公用基础设施行业概述
第二部分 市政公用基础设施建设行业的发展状态
第三部分 市政公用基础设施建设行业存在的问题
第四部分 党和国家对行业的新要求
第五部分 促进行业高质量发展的建议
针对目前市政公用基础设施建设行业存在的问题和以及党和国家对市政公用基础设施建设行业的新要求，为了促进我国市政公用基础设施建设行业的高质量发展，提出主要建议如下：
一、加强政府各管理机构的协调，共同促进行业的健康有序发展。一是在市县级政府中成立市政公用基础设施建设统一管理机构。市县级政府应按照2018年国家机构改革的精神，在机构设置中严格实行上下对口，建立与住建部、省住建厅衔接一致的市政公用基础设施建设统一管理机构，将市政公用基础设施建设行业的规划、建设和管理集中统一管理，以保证政令畅通，提高行政管理效能，彻底扭转行业中的乱象。在上述改革难以实施的情况下，应建立市政公用基础设施建设联合协调办公室作为过渡，该办公室可设在某个主管市政行业内容相对较多的部门，有固定办公室，有常设负责人及固定职员。住建、水务、交通、规划国土、城管、园林等相关部门根据实际情况安排专业人员在联合办公室办公，并建立相应的管理制度和工作流程。联合协调办公室是各部门相互直接沟通交流的场所，市政公用基础设施工程建设的联合审批可集中在联合协调办公室办理。二是在市县级政府中建立部门间联席会议制度和联合审批制度。市政公用基础设施工程联合协调办公室无法协调解决的重大事项或疑难问题，应交由联席会议上讨论解决。主持和出席联席会议的应是相关市县级领导和各部门的主要负责人。三是完善市政公用基础设施工程建设的相关管理体制和制度。市政公用基础设施工程建设的管理体制直接影响到市政公用基础设施的功能与效率的发挥；要不断地完善城市管理系统，明确市政公用基础设施工程的管理责任，尽量做到使用、维护与管理单位的统一，避免交叉管理，明确责任与权力。四是推动市政公用基础设施工程系统化发展。市政公用基础设施工程建设系统化发展是改变原来市政公用基础设施工程建设各自为政、条块分割局面的重要基础，解决市政各行业间重复建设、重复挖掘现象。市政公用基础设施工程建设系统化发展模式有效地整合各行业统筹发展，从前期规划到项目实施乃至后续运维管养，做到行业间互通信息，系统性组织市政公用基础设施工程建设，降低建设管理成本，提高投资综合效益，可以最大化地实现经济效益和社会效益。
二、加强安全管控力度，以铁的手腕和作风抓好安全生产。一是站在讲政治、顾大局的高度，切实树牢红线意识、改革体制机制、抓实工作措施、提升法治水平、严格落实责任，以铁的作风、铁的手腕、铁的制度抓好安全生产工作。二是贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针。把安全生产工作的关口前移，超前防范，建立预教、预测、预报、预警、预防的递进式、立体化事故隐患预防体系，改善安全状况，预防安全事故。建设安全文化、健全安全法制、加大安全投入，构筑坚固的安全防线。三是大力促进市政公用基础设施的在线健康监测、安全自动化预警等自动化、信息化管理系统的应用。在给水、排水领域，重点使用基于厂网河一体化的智能排水信息系统、水质在线监测系统和管道非开挖修复技术；在城市道路中使用地层空洞探测新技术对既有道路进行普查，预防地面沉陷；在桥梁中使用模板支架监测系统、塔吊和架桥机安全监测系统；在地铁施工中应用基坑施工安全自动化监测、盾构机开仓作业监控系统等。四是设立中国市政工程安全文明施工示范工地奖，通过市政工程建设过程中创先争优活动，大力提升市政工程的安全管理水平，鼓励通过科技创新手段，保障市政工程安全生产。
三、加大质量管控力度，打造“中国市政精品工程”品牌。一是坚持推行质量终身制和项目负责人负责制。二是健全工程施工监督约束机制，落实质量问题责任追究制，对偷工减料等恶劣行为给予严厉打击。三是在市政公用基础设施工程行业中以开展创建优质工程为手段，激励先进，鞭策后进。加大优质工程创建激励引导机制建设，将优质工程取得与企业评优、信用建设、资质晋升、招标投标等管理活动挂钩，努力提高企业争创优质工程的积极性和主动性。引导市政公用基础设施工程行业企业以优良的工程质量赢得社会信誉，以良好的社会信誉占领市场。四是按照新时代高质量发展的要求，在行业内树立起包含建设全过程内涵的、集“建设、勘察、设计、监理、施工”五方主体参与的、在技术、质量、安全、绿色、环保等方面都处于同行业全国领先水平的综合性标杆项目，打造“中国市政精品工程”品牌。为此，可在行业协会会员内对市政公用基础设施工程建设的全国性标杆示范项目予以表彰，如设立“中国市政工程金奖”，同时对参与项目建设的各方管理人员设立“中国市政工匠”等称号，通过市政工程建设过程中创先争优活动，大力提升市政工程的质量管理水平。
四、大力推进工程总承包，完善传统建造模式，有选择性谨慎推进PPP项目。在市政公用基础设施工程建设模式上要因地制宜、与时俱进，不搞大跃进，不搞一刀切。应采取以下几个措施引导工程建设模式的转型和优化：一是大力推进工程总承包模式（EPC模式）。我国早在2012就在开始推行工程总承包模式，但市场上以工程总承包模式招标的项目并不多，大部分工程企业还是干自己的设计或施工老本行。建议各级政府采取政策导向、制度激励等措施增加EPC模式建设的项目，引导传统的大型工程企业同时具备设计和施工能力，向现代工程总承包企业迈进；大力引导和促进国内大型企业进军国际EPC工程市场，吸取国际经验；加强EPC管理人才培养，促进国内企业和人才参与国际合作。二是继续优化完善传统工程建设模式。大力发展工程总承包模式，并不意味着完全摒弃传统模式。传统建设模式将长期存在，并可能在相当长的一段时间内仍然占主导地位，特别是在中小规模项目、简单项目或偏远贫困地区的项目。应继续在主体单位负责、工程保险、工程风险分担、工程项目审计核查等方面完善相关管理制度。三是有选择性谨慎推进PPP项目。前几年， PPP项目在全国迅猛发展，由于相关政府监管制度不完善和社会认知程度的不同，部分PPP项目遇到了一些困难，但不能因为遇到了困难和问题就裹足不前或茫然无措。在适当给PPP模式降温的同时，采取谨慎而又灵活机动、渐进而又勇于探索的策略，继续探索PPP建设模式，特别是在地下综合管廊、污水处理厂、垃圾处理厂等需要专业单位长时间运营的工程项目中推动PPP模式，探索出具有中国特色的PPP建设模式。
五、完善信用体系建设，净化市场环境。一是加强工程交易市场管理，防止和杜绝规避招标、转包挂靠、违法分包等违法违规现象的发生。二是建立市场信用体系，从制度上健全完善企业依靠公平竞争、诚信经营、科学管理发展的体制机制。三是在打造“中国市政精品工程”品牌的基础上，利用“互联网+”、大数据、人工智能等新方式，建立和完善市政公用基础设施建设行业信用体系及公共服务平台，加快实现数据共享交换。利用信用平台为本行业提供可持续发展所必要的载体和依据，推进公平竞争，依法依规全面公开企业和个人优良信用记录和不良信用记录，接受社会监督。
六、倡导建造技术和管理标准化，推动装配式建筑以及BIM、CIM技术应用，促进行业科技进步。一是发挥工程建设标准的引领作用。订立和更新一批本行业在新的建造模式下的相关管理办法、规定、技术标准等指导性文件，从而规范行业行为，为行业科技进步提供可靠和有力的支撑。二是发展装配式建筑是市政基础设施市政公用基础设施行业深化改革、转型发展的重要载体，是改变传统粗放的建造方式，实现绿色生态发展目标，促进节能减排、提质增效的重要举措。逐渐在全国范围推广装配式桥梁、装配式综合管廊、装配式检查井、装配式隧道、装配式水池池体等装配式市政公用基础设施工程技术。三是在市政行业全面推进BIM（建筑信息模型）技术和CIM（城市信息模型）技术，着力增强大数据、智能化、云计算、物联网等信息技术集成应用能力，形成一批具有较强信息技术创新能力和信息化应用达到国际先进水平的市政建筑企业。在市政公用基础设施建设行业的规划、勘察设计、施工、运营全过程应用BIM技术，提高项目工程设计及施工质量，更好地开展工程项目建设管理和运营维护管理。市政公用基础设施工程信息模型是城市信息模型和智慧城市的重要组成部分，市政公用基础设施工程模型也是城市信息化管理的重要手段，一定要推进市政公用基础设施工程BIM技术的全面深入应用。四是推进新型建筑材料（比如超高性能混凝土UHPC、新型管材、新型桥梁专用钢材等）的研发和利用；推进超大直径盾构隧道、矩形顶管、管道非开挖修复等技术的成熟应用。
七、加大职业人才队伍培养和建设力度。一是加强一线技能人才队伍建设。一线技能人才队伍是市政公用基础设施建设行业向社会提供基础服务的生产者，是行业的基础保障。应采取切实可行的激励机制，提高广大市政公用基础设施工程企业对一线技能人员队伍培养的积极性，全面提高一线技能人员队伍素质，要加强人文关怀、技能培训、职业教育和职业技能竞赛。主要举措包括：第一方面是加强人文关怀。目前活跃在一线的技能人才队伍以劳务派遣工居多。因此，必须研究一线企业的生存现状、发展需求，必须研究一线技能人员的诉求、思想和行为，在此基础上，加紧落实建立社会公益性服务行业一线职工的工资增长机制，力争从制度上改变他们靠工作量生存的现状，加强对一线人员的人文关怀，切实让他们感受到作为市政行业从业者的尊严和体面。第二方面是重技能培训。必须在体制和机制上对现行的职业技能培训和鉴定体系进行改革，放开和鼓励社会中介机构和培训机构参与，加强对一线技能人员的培训，完善道路养护工、筑路工、下水道养护工、排水管道工、污水处理工等技术工种培训考核，切实让他们感受到技能提高后的社会竞争力提升和收入增加的实惠。第三方面是注重职业教育。职业理想和职业道德教育在一线技能人才队伍里是短板。我们在注重人文关怀和技能培训的基础上，有必要加强对一线技能人员的职业教育，让他们切实感受到职业的使命和责任，以良好的职业道德风貌体现行业的服务水平，实现良性的循环发展。第四方面是发挥职业技能竞赛的促进作用。职业技能竞赛在构建产业工人技能培养体系和创新产业工人发展机制方面具有积极的推动作用，是加强技能人才队伍建设、选拔评价技能人才、促进优秀技能人才脱颖而出的重要手段。为市政行业广大职工切磋技艺、交流经验、提高技能、展现风采搭建平台，选拔和培养更多高技能领军人才，推动建设知识型、技能型、创新型劳动大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气，推动行业高质量发展。二是加强专业技术人才队伍培训。专业技术队伍是体现行业特点，推动行业进步发展的生力军。建设素质优良的专业技术人才队伍，应注重创新能力、专业能力的培养和评先机制建设。主要举措包括：第一方面是重创新能力的培养。“绿色施工、智慧工地”是行业的发展趋势，市政公用基础设施工程管理必须适应发展的潮流，市政管理者的管理理念创新，技术手段创新必须更加关注绿色低碳与智慧工地的需求，合理统筹协调各方面需求，注重环保低碳材料与智能手段的应用，以人为本，促进和谐。第二方面是重专业能力的培养。行业管理的权威和地位要靠技术人才以专业的作为去争取。每一个专业技术人员都是履行行业管理链条中的一环，从设计、建设、监管、养护、运行、信息等管理，每一个领域都有可以有所作为的专业，行业管理的使命任重道远。在专业方面，市政行业领军人才可以发挥学科带头人作用，团结和带领一批专业技术人才，在实践中不断提高队伍整体素质。第三方面是开展优秀专业技术人才评先活动。加大优秀专业技术人才激励机制建设，将个人的发展、晋升与所获荣誉挂钩，努力提高专业技术人员的积极性和主动性。引导专业技术人员力争上游，赢得社会认同感和荣誉感，从而更好地回馈企业和社会。第四方面是开展市政行业特种作业人员培训，对于市场短缺的市政行业特种作业人员开展培训上岗。
八、加快“新基建”及智慧城市建设，促进新型城市基础设施建设的发展。一是疫情后的新基建。2019年冬天，突如其来的新冠疫情对我国和世界经济社会生活造成极大影响。在此期间，“新基建”在数据监测、在线医疗、城市治理等方面发挥了重要作用。随着新冠疫情在我国得到有效控制，修复经济、稳全年增长成为重要议题，加大基建投入也成为对冲疫情负面影响、拉动经济回暖的重要手段。此次疫情在一定程度上暴露出城市市政公用基础设施建设行业的短板，目前行业的信息化水平还不高，绝大多数企业的信息化水平正处在“部门级应用”（信息化2.0）阶段，达到“企业级应用”（信息化3.0）水平的凤毛麟角，“社会级应用”（信息化4.0）还是一种美好远景。这次新冠疫情更加加速了市政行业企业数字化转型意识的增强和需求的提升。5G通信网络建设、数字化建设、大数据、云计算等科技产业链等基础设施建设将会成为今后城市市政公用基础设施建设的重点。传统市政公用基础设施建设行业要高度重视大数据价值，将大数据纳入企业发展规划，通过修订行业数据归档标准、依托国家“四库一平台”、“建筑建筑产业工人实名制管理平台”，规范行业数据采集更新机制，建立行业大数据平台；积极实现企业管理数据化、业务在线化、决策精准化。积极开展大数据支持的智能应用（交易服务、诚信管理、融资支持等）；积极引导、推进数字建造平台经济发展，带动关联产业发展和催生建造服务新业态。“新基建”有助于建立城市信息模式（CIM）和体检系统，整合管线管网、道路、土地等基础设施信息及综合指标，监测并分析人居环境和城市运行等方面的数据特征，找准“城市病”根源，实现以城市为载体的诊断、预警和修复的全周期管理模式；“新基建”能够整合城市运营、企业服务和市民生活等平台，形成有价值的信息流和信息产品，破解道路拥堵、秩序混乱等“城市病”困局，推动城市发展高质量转变。二是智慧城市建设。智慧城市是应用新一代信息技术的信息化城市高级形态，实现信息化、工业化与城镇化深度融合，有助于缓解“大城市病”，提高城镇化质量，实现精细化和动态管理，提升城市管理成效和改善市民生活质量。杭州、深圳、扬州等地区的智慧城市大脑在疫情期间实现人员精准管理，并且通过线上平台为群众排忧解难，各类政务APP、健康码在疫情防控中发挥重大作用。但同时，智慧城市暴露出跨区域协同尚未实现、数字鸿沟依然存在等问题。积极发挥智慧城市两大作用，包括城市治理和百姓服务。智慧城市需要在实体城市和虚拟城市转换上发挥重要作用，因此必须保证信源数据真实有效、信息传输通道顺畅无阻。智慧城市是新基建的重要载体，后疫情时代，城市数据采集还需要进一步加强，实现多源信息融合，建立城市信息资源库，并要通过新基建着力推动数据区域协同。建设新型智慧城市是信息化和城镇化同步推进的最佳结合点，将为建设网络强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。三是智慧城市大背景下的新型城市基础设施建设。智慧基础设施是智慧城市的DNA，也是智慧城市健康运转的生命线。智慧基础设施主要包括三方面内容：第一方面是信息网络设施，包括有线宽带、无线宽带、城市物联网及三网融合等；第二方面是信息共享基础设施，包括云计算平台、信息安全服务平台及测试中心等；第三方面是经过智能化改造的传统基础设施，主要是对包括水、电、气、热管网，以及道路、桥梁、车站、机场等设施的感知化与智能化建设，从而形成高度一体化、智能化的新型城市基础设施。智慧城市的实质是利用先进的信息技术，实现城市“智慧式”管理和运行，从而为城市中的人们创造更美好的生活，促进城市和谐、可持续成长，这对我国新型城镇化建设有重要的意义。智慧城市基础设施是支撑智慧城市发展的基石，其建设水平也决定着智慧城市的发展前景，因此建设智慧城市需要大力提升智慧基础设施的建设能力，真正实现“三线统筹、四城双修、水能保障、补齐短板”，扎实推进新型城镇化，全面建成小康社会。四是新型城市基础设施建设存在的问题。第一方面是智慧城市顶层设计亟待加强。智慧城市是一个要素复杂、应用多样、相互作用、不断演化的综合性复杂系统。新型城市基础设施的规划要在智慧城市顶层设计做好规划衔接，解决智慧城市各层级、各系统之间的数据融合、信息共享和业务协同机制。第二方面是数据权属及共享。目前数据资源的所有权、管理权、使用权、定价机制等权责利益边界模糊，制约了数据资源的流动、共享和开放。第三方面是数据的采集、流动、处理等过程有待加强。在此次新冠肺炎疫情考验下，数据问题制约了智慧城市的发展。数据的实时采集能力不足；跨层级、跨地域、跨系统等协同支撑方面仍然不够；数据开发利用水平不高；数据配套机制不够完善；数据处理能力不强。五是加快推进新型城市基础设施建设。第一方面是以“城市大脑”建设为引领，加快智慧城市顶层设计及新型城市基础设施的规划。充分利用人工智能、大数据、区块链、5G、物联网等新一代信息技术构建城市信息模型和平台型人工智能中枢，为城市运行管理打造“统一控制中心和指挥决策中心”，也就是“城市大脑”。第二方面是以热点应用场景为抓手，进一步提升新基建领域核心技术的应用广度和深度。智慧城市是新基建的综合载体和融合平台，为新基建培育生态，造就新产业、新业态、新模式。第三方面是坚持以企业为创新主体，实现智慧城市核心科技的自主知识产权。企业直接参与市场竞争，对新技术、新产品最为敏感，要建立产、学、研相结合的技术创新体系，坚持以“产”为主导，即企业为主导，嫁接新基建到智慧城市建设的具体场景，促进技术应用落地。第四方面是尽快制订新型城市基础设施建设的相关法规、技术标准及激励政策。传统的城市基础设施建设已有相对较齐全的法律法规和技术标准，但新型城市基础设施的具体内容、内涵拓展、水平标准、行为规范等都在随着科学技术的进步和人们需求的变化而改变。急需制订相关的标准及法规，以规范相关方的行为及明确相关建设验收技术标准。
2021-04-08 14:18
