实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度（上）
实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，是《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的关于提升城市建筑水平的一项重要举措，是进一步深化建筑业改革、防范和化解工程风险、保障建设工程质量的必然要求。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，用经济杠杆和信用机制约束工程建设各方行为，可以充分发挥担保和保险制度“市场减震器”和“风险蓄水池”的作用，建立优胜劣汰机制，规范建筑市场秩序，推动行业转型升级，提升城市建筑质量水平。
一、实行施工企业银行保函、建立完善工程担保制度
工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有100多年的历史，许多国家、国际组织和行业协会都要求工程承包商在承揽工程时提供保函。如美国要求10万美元以上的政府工程项目，承包商必须提交工程担保。工程担保的担保人一般是银行、开展担保业务的保险公司和专业担保公司。其中，银行由于具有较高的可信度和较强的抗风险能力，其开具的银行保函被大多数国家采用，广泛应用于工程建设活动中。
施工企业银行保函作为工程担保的一种形式，是指银行向业主开具的独立的书面保证文件，是银行对施工企业正常履行合同规定的义务所做的担保。国际上常见的保函主要有投标保函、履约保函、预付款保函、维修保函等。银行在综合评估施工企业业绩、信用和实力等基础上，向业主保证施工企业能够按照合同条款的规定履行相关责任和义务，并在施工企业违约时向业主提供赔偿。
（一）充分认识实行施工企业银行保函的重要意义
我国工程建设领域推行工程担保制度，引入施工企业银行保函，根据企业实力和信誉的不同实行有差别的担保，用经济手段加大违约成本，建立信用奖惩机制，对于规范建筑市场秩序、保障建筑业健康发展、加快政府职能转变都具有重要意义。
有利于转移工程风险。建设工程具有投资大、建设周期长、技术要求复杂、涉及面广等特点，行业风险程度比较高。工程担保制度是规避、控制和转移工程风险的一种有效管理手段。工程担保制度100多年的发展历程，已经证明它对规范建筑市场各方主体行为、强化合同履行意识、防范和转移建筑风险、降低工程建设交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企业银行保函的基本功能。施工企业申请银行保函时需要对被担保金额进行反担保，一旦发生合同违约，轻则受到经济损失和失信惩戒，增加下次投标成本；重则失去申请银行保函的能力，无法继续承接工程。通过实行施工企业银行保函，建立工程风险反馈机制，能够强化施工企业的风险意识，促使其正确认识信用缺失、合同违约的严重后果，从而增强履约自律，减少违约事件的发生，保障建设工程合同正常履行。
有利于减轻企业负担。目前在我国工程建设中，施工企业需要缴纳投标保证金、履约保证金、质量保证金等多种类别的保证金，而且一般都要求以现金形式缴纳，极大地挤占了企业流动资金，增加了交易成本。实行施工企业银行保函后，银行可以提供投标保函、履约保函、工程质量保函等各类银行保函，替代现金形式的保证金，能够有效减轻企业流动资金负担，增强企业活力。
有利于构建优胜劣汰的市场机制。实行施工企业银行保函后，银行为维护自身利益，出具保函时必然要对施工企业的财务状况、经营管理能力及诚信记录等进行全面审核。实力强、信誉好的施工企业将比较容易取得银行保函；履约能力差、有不良行为记录的施工企业则难以获得或不能获得银行的担保，最终不得不退出建筑市场。因此，实行施工企业银行保函能够淘汰资信差、实力弱、管理水平低、施工质量差的施工企业，从而净化建筑市场，建立优胜劣汰的良性机制。
有利于转变政府职能。目前我国政府对建设工程的监督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前审批，法律手段偏重于事后惩罚。实行施工企业银行保函后，引入了经济和信用手段，在受益人、被保证人和保证人之间构筑起经济制约机制。保证人一旦开具银行保函，必将对被保证人事前、事中、事后的行为进行全程考核和监督。实行施工企业银行保函，发挥市场机制作用，可以减少政府对微观经济活动的直接干预，从而加快政府职能转变，有利于建设服务型政府。
有利于与国际市场接轨。工程担保已成为国际工程交易必不可少的条件之一。在国际工程发包承包中，承包商如果无法取得工程担保，几乎无法承揽业务。提高我国建筑企业国际竞争力，必须引进并建立符合国际惯例和中国国情的工程担保制度。实行施工企业银行保函是加快推进建筑业市场化改革的重要措施，也是推动我国施工企业“走出去”的战略举措。
（二）实行施工企业银行保函的主要任务
自2004年起，我国工程建设领域开始推行工程担保制度，并在北京、天津、深圳、厦门等地开展了工程担保试点，为实行施工企业银行保函奠定了良好基础。下一步，要认真借鉴国外经验，抢抓后发优势，深挖市场需求，积极构建适应我国国情的工程担保体系，增强我国建筑企业国际竞争力，促进建筑业健康发展。
推进立法工作。建立完善相关法律法规是推行工程担保制度、实行施工企业银行保函的根本保障。目前，《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国担保法》等相关法律对工程担保缺少明确规定，成为各地推行工程担保制度的主要障碍。因此，要把立法作为推行工程担保制度的工作重点，加快立法进程，提高立法层次，完善立法配套，使实行施工企业银行保函有法可依。同时，要及时补充和完善相关管理规定和配套制度，逐步形成完整的工程担保法律法规体系。
2016-05-11 10:56
