PPP项目实施中应注意的几个问题

自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP（政府和社会资本合作）方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。此举得到了各级地方政府的积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。但PPP在中国的发展不够成熟，相关部委政策不统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题突显出来。从北京中建政研信息咨询中心（以下简称“中建政研”）参与过的案例分析，比较突出问题的有以下几个方面。
　　地方政府应加强对项目的识别和筛选
　　从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。全国各地纷纷上马PPP项目，有关部门今年5月份披露来自各省市的PPP项目达1043个，总投资达1.97万亿元，这是相当大的规模。中建政研在为很多地方政府做咨询服务的过程中发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合走PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。
　　中建政研在协助有些省份入库的PPP项目前期评审过程中发现，大量的项目存在不符合财政部（财金〔2015〕57号）文相关要求，主要表现在：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成；第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限、补贴金额不是经过系统推算出来的，随意性比较强，有的是把潜在社会资本方出的金额与项目投资金额的差距加上银行利息作为申请补贴的金额；第三，对于经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万的小项目，两三年就能完成的也这么做。
　　在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视，基本都是走程序。
　　PPP模式是一个制度设计，而非权宜之计
　　地方政府债务规模激增，加上很多原有的融资模式受限制，从扩大投资的角度看，推进PPP模式是一种有效方式。原则上推动PPP模式首先应该满足公共需求，拉动地方经济，但目前达到这种理想状态不太现实，有些地方政府更多考虑的是缓解地方债压力，甚至纯粹是为了融资。事实上PPP是一种长期的制度设计，对于中央政府来讲，一方面倒逼地方政府转变政府职能方式，另一方面，继续扩大基础设施投资。
　　对此建议地方政府，对待PPP的态度进一步趋于理性。对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知，中建政研在为地方政府做咨询时，首先会帮助他们进行项目梳理。二是要想办法提升所推出的PPP项目的质量。比如有些地区会把一些比较优质的经营性项目纳入PPP项目，以提升项目质量，增加对社会资本的吸引力。
　　以上是项目发起环节，在项目推进环节同样存在很大问题，主要表现是趋于程序化，忽视了项目本身的科学性。整个过程是以法律和财务人士为主导来推动的。真正应该起到核心作用的应该是投资专业人士，他们才能从根本上决定项目是否科学、能否合理运营。
　　社会资本方应调整收益预期，构建并提升自身综合能力
　　社会资本方通过PPP模式参与基础设施和公用事业建设和运营。这对社会资本方，尤其是民间基建投资者来讲，是难得的历史机遇，同时更是一种考验。PPP项目属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而社会资本方对投资收益预期通常过高，举例来说一般达到12%甚至15%以上，但PPP项目投资收益大概只能达到10%。建议社会资本方降低收益预期，对于PPP项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。
　　PPP项目有长达10—30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。鸟巢项目就是典型案例。建设鸟巢项目的合作双方都缺乏大型体育场馆的运营经验，因此运营效益一直不理想。有些走得比较靠前的政府在选择社会资本方时已经把对方的运营能力作为重要考察标准。比如目前在建的通州环球影城项目，政府招标的时候就要求投标方有影视方面的运营、策划、项目执行、市场推广等能力，满足这些条件的公司才能进入投标范围。那么达不到标准的社会资本方如何做？若要靠自己，就涉及到整个管理体系的调整，人才体系的构建，这可能是一个长期的过程。目前比较通行的方法是与运营能力强的社会资本组成利益联合体来运营项目，或者由中标社会资本委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营，另一方面可以起到技术扩散的效应，提升社会整体的技术水平。对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。
　　地方政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府建设
　　我们注意到，在PPP问题上，社会资本方相对比较谨慎。一方面有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑，担心政府政策变动、签的协议不认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签BT协议，但政府后来要求把协议废掉，重新签PPP协议，这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长，一般是10年最高可到30年，更增加了风险系数，投资回报难以预期。另一方面，某些地方政府的财政承受能力堪忧。社会资本方对某些地区的PPP项目很感兴趣，但地方政府财政承受能力不足。比如中建政研在西北某地遇到这种情况：该地区每年的财政收入非常有限。根据财政部发布PPP项目财政承受能力论证指引，规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这在很多地区远远不够，在西北这些地区更是如此。地方政府想投入更多的PPP项目是心有余而力不足。这种情况下社会资本方虽然有感兴趣的好项目，但政府财政补贴不到位，项目难以推进。中建政研因此呼吁中央应进一步提高10%的比例，以便让更多的项目纳入PPP。
　　还有一点被普遍忽视的问题是项目后期的建设和运营。迄今为止，中建政研所承担的咨询项目都是做到项目公司成立为止，很少有人关注项目后期的建设和运营，这是很大的缺陷。
　　本轮PPP热潮现在才刚刚开始。无论政府还是社会资本方，都缺少成熟的经验可借鉴，都在摸着石头过河，不可避免会出现各种问题。有些省份在积极做推进和探索。如河南省，在PPP方面无论是观念、方法还是实际行动上，都走在全国前列：建立全国第一支获得国家批复的PPP基金，把当地PPP实施比较成功的项目经验进行推广，领先设立省级PPP中心并建立了专业咨询机构库。中建政研凭借自身实力在40多家申请入库的咨询机构中跻身前十成功入选。
　　总之，解决问题需要时间。工程建设及咨询服务方面长足的积累为中建政研开展PPP咨询服务提供了天然的优势。在PPP模式迅猛发展的形势下，中建政研充分发挥与相关部委及行业单位深度合作的优势，快速整合行业专家，构建了以PPP全产业链服务为中心的生态圈。截至2015年7月，中建政研累计服务PPP项目近60个。在帮助政府、社会资本方推进PPP项目进程方面发挥了重要作用，目前已成为PPP领域综合服务运营商，中国最权威最专业的PPP智库平台。（北京中建政研信息咨询中心主任兼PPP专家委员会主任 梁舰）
2015-08-26 10:22