关于防治领导干部插手干预招标投标课题研究报告
背景介绍：为更好落实党中央国务院部署，切实解决招投标领域存在的突出问题，按照国家发展改革委领导关于组织社会力量，对招投标领域典型地区、典型问题、典型经验进行研究，从实践到理论，以研究促工作的指示，国家发展改革委组织开展了招投标课题研究。目前，第一批5个研究课题已经完成，并得到委领导充分肯定。为扩大研究成果运用，国家发展改革委组织各课题承担单位撰写了课题内容摘要，供大家学习参考。
领导干部插手干预招标投标，是指领导干部违反法律法规规定，利用职权或者职务上的影响, 向相关部门、单位或者有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求, 影响招标投标活动正常开展或者干扰正常监管、执法活动的行为。领导干部插手干预招投标，严重破坏招投标市场秩序，损害国家利益、集体利益以及其他投标人的合法权益，给工程质量和安全造成极大隐患，并且滋生大量腐败，具有较大社会危害性，损害了党和政府的形象和公信力。尽管《招标投标法》及其实施条例明确规定禁止国家工作人员以任何方式非法干涉招标投标活动，中央纪委、监察部多次明令禁止领导干部利用职权违反规定插手干预招标投标等市场经济活动，但在巨大经济利益的驱使下，领导干部插手干预招投标的现象依然存在，一些披露出来的案件触目惊心。为此，有必要在对当前领导干部插手干预招投标情况进行梳理的基础上，分析插手干预的主要环节、手段、特点，深入剖析问题产生的原因，研究提出防治此类问题的对策和建议。
一、领导干部插手干预招投标的主要情形
领导干部违法插手干预工程建设项目招投标主要有以下两种情形：
第一，利用行政权力规避招投标程序，违规插手干预工程建设。一是利用化整为零等方式规避招投标。指使发包人在初步设计阶段降低工程量，使其达不到法定招标额度，或对达到法定必须招标限额的项目，采取肢解、拆分等方式化整为零或分段实施。在关联企业低价承担工程后，通过变更设计、多计工程量、追加工程概算等方式，高价结算工程款，实现利益输送。二是违法审批核准招标方式。违规审批、越权审批，或者以保密工程、应急工程、献礼工程、安保工程等指令性项目的名义，通过会议纪要或集体研究等方式，擅自变更审批、核准的招标事项，使应招标的工程不招标、应公开招标的工程邀请招标。三是指定承包企业，或强制中标企业转包或违法分包。违反集体决定的议事原则，直接指定承包企业，或者在相关企业依法中标后，强令中标企业将工程转包或分包给指定企业。
第二，项目进入招投标程序后，违规插手干预，操纵中标结果。一是在招标文件中，违规设置门槛和陷阱，排斥潜在投标人。指使招标人在投标人资格条件、资质等级、产品要求等方面为关联企业量身定做；设置前期投资数额、强制配套建设其他项目等前置条件，排斥潜在投标人；在招标文件中故意设置陷阱，提高关联企业的中标率；不按规定发布招标信息，或仅在小范围发布。二是在招标过程中，利用招标代理机构进行明招暗定。直接指定、推荐、帮助与自己关系“密切”的招标代理机构承揽代理业务，要求招标代理机构按其意愿操纵招标过程。一些代理机构也通过不正当关系，主动寻求领导干部的支持和帮助。三是在资格预审中，指使或授意资格预审委员会，使不符合入围条件的关联企业通过资格预审，或使符合条件的其他投标人不能通过资格预审，为关联企业中标提供便利或扫清障碍。四是在评标过程中，通过影响评标委员会操纵中标结果。授意评标委员会中的业主评委，影响评标专家的打分；将专家信息泄露给关联企业，为关联企业与评标专家“牵线搭桥”，收取好处费。
二、领导干部插手干预招投标的主要特点
一是手段多样、隐蔽性强，借合法外衣掩盖权钱交易的本质。随着工程建设领域惩治和预防腐败力度的不断加大，违纪违法花样翻新，隐蔽性越来越强，表现出期权化、隐蔽化、智能化等新的特点。行贿人往往对重点对象长期投资，“给钱的时候没办事，办事的时候没给钱”，模糊行贿与谋利之间的因果关系，企图钻法律的空子。有的国家工作人员与行贿人以第三方或特定关系人为纽带，假借咨询、会议考察、合伙开公司等名义，或通过干股、红利、低价购买房屋、伪造业务合同等形式，实现权钱交易、利益输送。随着信息化手段在工程建设监管中运用得越来越广泛，国家工作人员利用新技术手段作案也呈现上升趋势。
二是窝案串案多，违法活动具有系统性。招投标环节多、涉及领域广，一个完整的招投标活动要经过招标方式核准、代理机构选定、编制招标文件、投标报名、资格审查、评标委员会组成、评标定标及签订合同等多个环节，单凭某一方的力量难以对整个招投标活动进行操控。因此，在招投标过程中，招投标各方主体之间相互串通、相互依存，国家工作人员从领导干部到具体实施的工作人员相互勾结，共同实施违纪违法行为，形成腐败利益链条，体现出鲜明的群体性、系统性特点。
三是极易滋生腐败行为，社会危害极大。据统计，仅2007年底至2011年6月，全国纪检监察机关共处分厅（局）级以上干部1454人。其中，违规插手干预工程建设项目的378人，占26%。除引发职务犯罪、损害行政权力的廉洁性以外，插手干预招标投标的行为破坏了市场公平竞争择优汰劣的原则，使一些无资质、低资质或无实际建设能力的企业中标，助长了转包和违法分包，影响工程建设质量安全，损害群众切身利益。
三、领导干部插手干预招投标的问题成因
插手干预招投标行为屡禁不止、易发多发，表面上是违规操作，实质上是利益驱动，根源在于体制不健全、制度不完善、市场不规范、监管不深入等。具体原因主要包括以下几个方面：一是相关法律法规和制度不完善。招标投标法律法规一些规定的可操作性不强，受部门立法现状和行政管理体制的影响，一些行业部门制定具体规章办法时，带有明显的行业保护色彩，存在政策规定不统一、政出多门的问题。二是工程建设项目管理体制存在漏洞。行政监督部门既当“裁判员”，又当“运动员”，为领导干部插手干预招投标客观上提供了便利条件；投资决策体制不完善，对“拍脑袋”决策缺乏必要的制约；一些工程建设项目在系统内部封闭运行，导致招投标权利部门化和私有化。三是监管力度不够。多头管理与同体监督并存,招投标事前、事中、事后全流程监管体制尚未建立，监管人员数量和能力不足，导致对招投标活动监管乏力。四是惩戒措施不足。由于监督于处罚严重脱节，惩处力度软弱乏力，失信惩戒严重滞后，无法对防治领导干部插手干预招投标形成有力震慑。五是市场主体行为不规范。基于目前我国工程建设市场“供大于求、僧多粥少”的状况，一些企业为能在竞争中占有有利地位，通过权钱交易，使领导干部与行贿企业结成利益共同体，为企业承揽工程提供便利。此外，一些领导干部金钱权力观念错位，法制意识淡漠，也是其铤而走险违法插手干预招投标的重要原因。
四、防治领导干部插手干预招投标的对策建议
防治领导干部插手干预招投标，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在加大惩治力度的同时，注重深化体制机制改革和制度创新，努力从源头上预防和解决问题。
一是加强廉政教育和警示教育，使领导干部不愿插手干预招投标活动。加强国家工作人员的思想教育，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的一项重要任务，也是有效制止国家工作人员插手干预招投标活动的一项重要举措。要通过加强思想教育，构筑从业人员的道德防线，增强行业自律意识，减少国家工作人员插手干预招投标活动的主动性。
二是加强对招投标活动的规范管理，使领导干部不能插手干预招投标活动。完善的监管体系是规范招投标活动的重要前提。要按照惩治和预防腐败体系工作规划要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，减少国家工作人员插手干预招投标活动的可能性。
三是加大对招投标违纪违法行为的查处力度，使领导干部不敢插手干预招投标活动。构建严格的惩处体系是确保招投标法律法规贯彻实施的重要保证。要严格执行现有各项制度规定，加大工程建设领域行政执法力度，强化对招投标活动各个环节的监管，坚持有法必依、执法必严、违法必究，严肃查处各类插手干预招投标的行为，增强工作的威慑力，提高国家工作人员干预插手招投标活动的机会成本。
四是推动制度创新，从源头上遏止领导干部插手干预招投标活动。制度创新是建立权责明晰、竞争有序、运行严密、规范高效招投标运行体系的重要途径。要结合我国实际，进一步完善招标投标流程，重点从改革政府投资项目实施方式和招投标监督管理体制，规范和完善交易市场，构建招投标信用体系等方面，推动制度创新，建立规范招投标活动的长效机制，从制度上消除国家工作人员插手干预招投标的空间。
来源：《招标采购管理》 作者：监察部课题组
2014-08-07 08:49
